[图]电信业务分类及许可新动向

    （作者为信息产业部电信研究院高级研究员）
    我国《电信条例》将电信业务分为基础电信业务和增值电信业务并加以管理，这无疑符合当前国际电信产业的主流做法。但我国《电信法》是否采取这种业务分类模式，值得探讨。毕竟，一方面，国际上电信业务分类及许可立法出现了新的动向，另一方面，我国执法实践以及电信业发展需要呼唤电信立法对此应有新的选择和突破。
    电信业务分类：趋于简化管理
    《电信条例》将电信业务分为基础电信业务和增值电信业务两大类，这种划分方式来自于WTO的电信服务部门的划分（见表一）。
   表一
      分类 界定 业务种类 再分类
      基础
      电信
    服务 所有的公共和私人电信服务，涉及到端到端客户提供者信息传输 语音电话服务、分组交换数据传输服务、电路交换数据传输服务、电传服务、电报服务、传真服务、专线电路租用服务等。 ①按地域，分为本地、长途和国际；②按物质载体：有线和无线；③按有无设施，基于设施和转售；④按用户是否特定：公共使用和非公共使用。
      增值
      电信
      服务 提供者通过增加信息的形式或内容或者是通过对用户信息的存储和检索为用户提供的加值服务。 电子邮件、语音邮件、在线信息与数据检索、电子数据交换、增值传真服务（包括存储与传送、存储与调用）、编码和规程转换、在线信息和/或数据处理（包括交易处理） 　

    将电信业务分为基础和增值两大类是当前国际电信产业的主流做法，然而，自其产生之日起便不断受到电信技术、业务和市场发展以及管制实践的挑战。比如，随着电信技术发展，数字信息在IP网络或任何提供者的租赁线路上流动，话音、数据、传真和所有的增值业务能够并且正在被不加区别地传送。新的传输技术的采用、集成不同技术能力的提高以及新的服务提供者的出现（这些服务提供者不是以专门从事特定电信服务而是以致力于服务特定市场的身份出现），使GATS许多电信分部门之间的区别已经日益模糊。另外，随着电信市场的发展，出现了这样一些经营者，他们是基于批发业务对零售业务、基础设施经营者对转售者，或者国际业务经营者对国内业务经营者的身份出现，而不是基于提供话音业务对提供数据业务的身份出现。
WTO秘书处认为，WTO将电信业务分为基础电信业务和增值电信业务不是必然反映并且也没有必要与任何特定国家的管制实践相一致。比如，一些国家就把移动电话、寻呼或数据传输（无论是否实时）作为增值业务。在已经实现了自由化的电信市场上，基础业务和增值业务的区别已经越来越不重要了，除非与定义公共或普遍服务目标有关系时才可以作此区分。
    一些国家和地区的电信法也在修正此类方式。比如香港《电讯条例》没有明确规定电信业务分类要分为基础业务和增值业务，而是将电信业务经营者分为“传送者”（carrier）及“传送服务提供者”（carriageserviceprovider），前者经营基础网络设施，而后者指无设施的电信服务提供者。由此可见，香港电信管理局是按照是否经营网络基础传输设施而划分电信运营商的，根据主体的不同进行不同的管制。
日本2001年修订的《电信事业法》中没有明确的电信业务分类方式，而是将电信事业分为第一类和第二类两大类（见表二）。
表二
      分类 界定标准 分类 界定标准
      第一类电信事业 ①拥有电信设施
      ②提供电信业务 此处的电信环路设备是指连接发送地与接收地之间的传输电路
      设备及与其不可分割的交换设备以及二者的附属设备等 　
      第二类电信事业 ①租赁电信设施
      ②提供第一类电信业务之外的业务 特殊第二类电信事业 一般第二类电信事业 提供国际电信业务；
      向不特定用户提供话音业务 特殊第二类业务之外业务

    不过，日本目前已经开始改变这种事业分类，开始向新的管理体制过渡（见图一）。

    台湾地区与日本类似，电信事业分为第一类电信事业及第二类电信事业。第一类电信事业指设置电信机线设备、提供电信服务之事业。电信机线设备指连接发信端与受信端之网络传输设备、与网络传输设备形成一体而设置之交换设备以及二者之附属设备。第二类电信事业指第一类电信事业以外之电信事业，又分为第二类电信事业特殊业务与第二类电信事业一般业务。第二类电信事业特殊业务指经营语音单纯转售服务、网络电话服务、租用国际电路提供不特定用户国际间之通信服务或其它经“交通部”公告之营业项目者。第二类电信事业一般业务指《台湾电信法》第四款以外之第二类电信事业业务。
新加坡IDA与澳大利亚ACA在电信业务分类上，大致采用与欧盟及WTO相类似的分类方式。新加坡以“基于设施”和“不基于设施”、澳大利亚则区分为“电信运营商”（carrier）及“服务提供者”（carriageserviceprovider）作为分类方式，不同之处则多体现在许可证发放及管制制度设计上。
电信业务分类的目的在于进行管理，而业务分类并不必然与许可制度联系在一起。从业务许可制度看，已经从业务许可向对主体进行许可过渡。在电信市场发展仍处在较低水平从而电信竞争不足的国家和地区，对于那些拥有基础电信网络设施的经营者仍须要实行许可制，因为这些主体拥有必要的电信资源，通过事前管制的方式可以实现管制目的。
    对于这两种业务分类的优劣分析，可以归纳为表三。
    表三
      分类 优点 缺点
      将电信业务
      分为第一类
      电信业务和
      第二类电信
      业务 1.分类界定比较明确、避免过多的调整；
      2.缩小了许可范围，符合管制的发展趋势；
      3.减轻管理负担，有利于对电信市场的有效管制；
      4.符合国际潮流。 1.完全改变了以往的电信业务
      分类，电信法律制度调整工作
      比较大，不利于法律制度的相
      对稳定；
      2.与WTO业务分类的协调问题。
      将电信业务
      分为基础电
      信业务和增
      值电信业 1.目前世界上许多国家仍采用，也是WTO分类方法；
      2.基础业务和增值业务已经成为习惯性概念。 1.难以明确区分基础和增值业
      务，加重了业务分类管理工作；
      2.业务分类标准不一，造成业
      务分类客观性不强，不够科学；
      3.基础和增值业务划分是按照
      业务在电信服务中所处的地位
      为标准的，而地位会变；
      4.不符合发展趋势。

    鉴于此，我国在制定《电信法》时，应当超越《电信条例》的业务分类方式，从简化管理的方式对电信业务重新进行分类。具体而言，是将电信业务分为第一类电信业务和第二类电信业务。其中，第一类电信业务，是指利用自有的电信传输设施、交换设施及其它辅助设施向社会公众提供电信服务的业务，或者将电信传输等设施出租供他人使用的业务。第二类电信业务是指租用电信传输等设施提供电信服务的业务。通过对这两类经营者施加不同的管理方式，进行有针对性的电信管制。因此，电信法草稿设计的管理体制就是从管住主体的角度考虑的，而不是对各具体业务进行许可管理。
    对这种新的分类方式，可能会遇到一些质疑。比如，这种分类方式与现有的业务分类区别很大，如何解决二者的冲突问题？还有一个很多人关心的问题，即这种分类如何与WTO的业务分类相协调？
对于前一个问题，解决方式非常容易。从国外的许可制度管理来看，往往通过一个“过渡期”安排来加以解决。具体讲，就是允许许可证持有人在许可证的有效期内继续使用原有的许可证。在许可证期限届满需要申请续延时，再完成许可证的变更手续。另外还有两种解决方式，一是通过到原发证机关进行即时变更，二是在许可证年检时办理许可证变更手续。
    关于新的业务分类与WTO的业务分类协调问题，实际上也不成其为一个问题。WTO的业务分类只是在WTO基础电信服务谈判时采纳的一种方式，并不是各国进行电信管制时必须采纳的一种业务分类方式。正如前所述，将电信业务分为基础电信业务和增值电信业务并不是必然反映并且也没有必要与任何特定国家的管制实践相一致。各国完全可以从本国的实际管制需要出发对电信业务作出自己的分类，而不必局限于按照WTO的业务分类模式。我国在实行了新的电信业务分类后，可以将该业务分类与WTO的业务分类进行对照，以满足WTO电信服务谈判的需要。
    电信业务许可：趋向放宽并简化程序
    电信业务实行许可制度的最终目的在于透过许可证发放管理，以确保电信服务及通信质量，并兼顾消费者权益。然而如果许可证制度过于严格，就会造成国内外潜在经营者无法依市场变化而迅速投入，不仅贻误商机，而且会削弱本国电信市场的国际竞争实力。从各国/地区的电信业务许可管理情况看，在电信服务及产业日趋国际化的趋势下，许多国家对于基础电信业务的管制及许可证发放都呈现出逐渐放宽的趋势。除需使用电信稀缺资源的业务给予较严管制外，增值电信业务则大多加以放宽。一方面减少行政管理负担，另一方面则可符合WTO“电信市场开放”原则。目前国际上的电信许可制度形成了三个层次：
    1.一些电信发达国家开始废除许可制度，转而采用一般授权或登记制。欧盟就从今年7月开始废除了许可证制度，改采一般授权制。按照新的管制方案，管制机构将不再发放单独许可证。相反，一般授权制将允许任何机构来建设网络并提供业务，前提是要满足适用于所有经营者的一般性条件。只有在企业被认定为具有显著市场力量时方可施加更为严格的条件，即对主导运营商实行非对称管制。另外，只有在涉及稀缺资源，比如无线频率或码号资源时，管制者才能采用个别授权制限制运营商的数量。日本也是如此，根据日本《电信事业法》规定，第一类电信业务应获得总务省许可，提供第二类电信业务采用“登记制”或“报备制”。根据总务省的有关规定，日本决定在2003年取消电信业务许可制度，而统一采用登记制度，而对其他运营商仍采用通知制度。
    2.一些国家仍采用许可制度，但缩小管制范围。依照香港的《电讯条例》，只要电信运营商无设置电讯条例中所规定之电信设施者，均可不必申请执照，有设置电讯设施之业者方需申请公共非专利电讯服务（PNETS）执照。《电讯条例》规定了五类业务牌照，分别是专利牌照、传送者牌照、特别牌照、类别牌照和临时牌照。而韩国对电信业务分别实行许可、登记和申告制度。根据韩国2002年《通信基本法》和《电气通信事业法》的规定，电信业务分为关键（Key）通信业务、特定（Specific）通信业务和增值通信业务三种。其中关键通信业务采用许可制度，申请经营关键通信业务必须获得情报通信部长官的许可，许可时，可以要求加上业务提供或发展通信产业而进行研究、开发等必要条件，必须经过情报通信政策审议委员会的审议。但是，对于情报通信部令决定的小型事业的许可，则不受此限制。而特定通信业务和增值通信业务则分别采用登记和申告制度。
    3.一些国家和地区仍对所有业务实行许可制度。如我国台湾电信法规定，第一类电信事业应经“交通部”特许并发给执照，始得营业；经营第二类电信事业，应向电信总局申请许可，经依法办理公司或商业登记后，发给许可执照，始得营业。
    此外，各国还普遍放松了对许可证发放的管理程序。比如澳大利亚1997年新的《电信法》将该国电信业务分为“传输者”（Carrier）及“传输服务提供者”（CarriageServiceProvider）两类。在有效及简化管理的原则下，澳大利亚通信管理局（ACA）仅要求电信运营商（Carrier）必须申请执照或登记，但为了简化许可证管理，澳大利亚在其许可证发放管理规定中针对不同电信运营商个别设立其应履行的义务，如建立和维护设施的权力和豁免权等，义务方面则仅要求运营商必须就消费者权益保护部分提出承诺。服务提供者不必申请许可证，但应成为电信申诉计划TIO（TelecommunicationIndustryOmbudsman）的会员，以确保消费者权益。因此澳大利亚在许可证审查与发放上显得较为宽松。
    新加坡电信市场于2000年4月1日全面开放后，将其发照方式改成两类，“基于设施的运营商”（facilities－basedoperator；FBO）的电信业务经营者必须申请以设施为主的经营者FBO许可证；而需要通过租用FBO的电信网络元素（如传输量、交换服务、管道、光纤等）来提供电信服务或转售FBO电信服务经营者，必须申请以服务为主的SBO许可证。其中，租用国际传输线路来提供服务的经营者必须申请单项许可证，包括国际简单话音/数据转售（ISVR/ISDR）、电路出租、公众网际网路的存取及虚拟专用网（VPN）等服务。除上述单项许可证外，其它SBO的服务是采用类别许可制。而在许可证管理上，仅单项许可证必须提出申请，而类别许可证仅需向新加坡电信管理机构IDA登记备查即可。
    从电信许可制度的发展看，逐步取消许可制度将是发展的方向。但是，在现阶段，我国仍有必要实行许可制度，以维护电信市场秩序，保护电信用户和电信业务经营者的合法权益，保障电信服务，促进电信事业的健康发展。但许可证发放应从业务管理向管理市场主体转变，以简化监管。按电信服务经营者是否自己拥有（自建或购买）传输网络设施为标准分为第一类电信服务经营者和第二类电信服务经营者。其中第二类电信服务经营者又分为一般第二类电信服务经营者和特殊第二类电信服务经营者。特殊第二类电信服务业是指租用电信传输（送）设备提供本地、长途、国际公众语音业务服务或经电信管理机构公告的其他电信服务的行业。一般第二类电信服务经营者是指特殊第二类电信服务业之外的第二类电信服务经营者。
    对第一类电信服务经营者和特殊第二类电信服务经营者实行特殊许可制，而对一般第二类电信服务经营者实行一般许可制。对于一般许可体制，由管制机构预先制订一系列资格条件，符合条件的业务申请者只要完成在管制机构的登记手续后，就可以经营许可证上规定的业务。同时，要改变重视事前管制而事后管制不足的现状，在消费者权利保护方面加强规定，以实现电信立法的宗旨。