个税修法程序仍然模糊 公众参与被压缩

       “税收是对公民财产的合法占有，特别是直接对居民收入征收的个人所得税，其修改和调整都需要体现纳税人的意见，”一位长期参与财税立法的学者表示，“但在草案已经形成‘三稿’才征询意见，其实已经给公众参与度设定了无形的限制。”


       迟来的公开意见征询


       个税修正案究竟是如何出炉的？

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文介绍，现在对于法律草案的起草和拟定并没有对主体的限定，专家学者、行政部门、普通公民均可以提出法案设想。此次个税修法最开始就是由主管财税政策制定工作的财政部牵头，召集国税总局等相关方共同起草法案。在起草过程中财政部先对个税修订进行了第一轮内部的征询意见，形成“一稿”。

　　形成的“一稿”由财政部提交国务院法制办，再由法制办进行第二轮的征询意见和协调，此轮也主要是针对草案牵涉到其他职能部门的工作时进行各方的协调，依旧属于政府部门内部的征询意见。

　　“比如2007年制订《企业所得税法》时就需要和工信部、商务部等其他相关部门进行协调，”上述学者表示，“但此次个税修订由于和其他部门关联程度较小，主要还是由财政部主导工作。”

　　接下来的环节就有了立法程序主体资格的限制。《中华人民共和国立法法》规定，有资格向全国人大常委会提出法律案的只有委员长会议，以及国务院、最高法院、最高检察院、全国人大各专门委员会等。因此国务院法制办形成“二稿”后，须上交国务院常务会议审议通过后，由国务院向全国人大常委会提出法律案，才是有效的立法程序。

　　根据《立法法》的规定，全国人大常委会收到法律案后，可以先交由有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程，如此次鉴于个税修正案的专业性，法案交由全国人大财经委审议，最后形成的“三稿”才能上会讨论。

　　而全国人大常委会审议后，立法工作就主要由全国人大法工委负责，包括目前正在进行的公开征询意见等。

　　上述学者表示，此前几轮的征询意见里，外界的参与度都不多，除了公众难以接触到前期草案形成过程外，专家的参与度其实也很少，主要还是政府内部的协调和调整。

　　“上一次修改个税时还开了公众的听证会，其实也是人大常委会审议后才召开的，”施正文表示，“而等到这个阶段才公开征询意见，公众的参与度其实已经受到了限制。”

　　施正文指出，若是在草案的形成阶段就让公众广泛参与，就可以在草案中大胆地提出更多建设性的内容，比如个税免征额与物价水平指数化、推进综合型个人所得税制等，“而现在草案的框架已定，大家只能在具体的免征额高低、级次高低上做文章了”。

　　此外，专家建议应在最后法案通过后的公布阶段附加公开征询意见的情况说明，包括公众都提了哪些意见、各种意见的比重多大、最后的法案采取了哪些意见、为什么采纳等，以保证公众参与修法过程中的作用得到充分发挥。


立法权限争议

　　此外，个税修正案在全国人大与其常委会之间立法权限的划分，也有不清楚之嫌。

　　按照《立法法》的规定，全国人大负责制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。而全国人大常委会则负责制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，常委会可对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改。

　　而据了解，现在仅有的几部税收立法《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》等，都是由人大常委会而非全国人大制定和修改的。

　　“目前在中国，无论是学术上还是实务操作上，对基本法律和普通法律的区别和划分都不甚清晰，”施正文表示，“但涉及到对公民财产的直接占有，税收立法无论在哪个国家的地位都必须是基本法，这一点是普遍承认的。”

　　回顾此次个税修法的时间表，国务院在3月1日已审议并原则通过了个税法修正案（草案），而今年全国人大会议在3月5日召开，个税法案的修订讨论并非来不及在全国人大上会讨论。“毕竟全国人大对于民众意见的体现要更加权威一些。”施正文表示。

　　对此有学者举例，美国的税收立法程序在众议院提出议案、参议院审议通过草案、参众两院联合委员会协调和总统签署外，美国的司法机关还须对税收立法过程进行司法审查，考察所制定法律是否符合联邦宪法。

　　上述学者指出，目前财税立法过程中行政机关所发挥的作用过大，而财政部本来就是税收征收部门的行政机关，在制定约束自己行为的法律时难免过多考虑部门利益，这样的立法行为更需要立法程序的法律规制以及司法程序的监督。


个税草案10天19万意见 学者力荐平税制

　　这是中国针对个税修改提交公众讨论后出现的盛况。

　　“社会公众对这个草案都比较关注，提出了很多意见。”有全国人大内部人士表示。据她介绍，随后全国人大常委会法制工作委员会将汇总并分类整理这些公众意见，并形成书面意见。具体到草案的修改，则由全国人大法律委员会主持，委员会将“根据各方意见包括常委会审议以及公众的意见，再决定是不是要对草案继续修改，并上会进行二次审议。

　　而近日最受关注的意见是，央行货币政策委员会委员李稻葵建言，个税体制应做全面调整，并建议引入平税制，而其指责目前的草案“弱智”的言论更是夺人眼目。

　　据了解，这一征集意见截止日为5月25日。此前的4月22日，十一届全国人大常委会第二十次会议初次审议《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》，并决定向社会公开征集意见。


累进制PK平税制

　　李稻葵，又放炮了。

　　这次，他的炮火不仅猛，且靶心出人意料。

　　在新近刊发的一篇名为《个税必须全面系统改革》的文章中，这位央行货币政策委员会委员、清华大学教授向新近公布的个税草案开火。

　　在这篇并不太长的文章中，李稻葵用“成本巨大、设计简陋”来评价现行个税制度的设计框架，称其已沦为“工资税”，甚至用“弱智”这样情绪化的字眼。

　　李稻葵瞄准现行个税制的主要制度设计框架超额累进制税率。“当前中国的社会基础不支持西方式的高税额、高累进的个人所得税制。”李稻葵在文章中称。

　　所谓超额累进税率，是把征税对象的数额划分为若干等级，对每一个等级的数额分别规定相应税率，分别计算税额，各级税额之和为应纳税额。

　　因此，他建议中国的个税改革，必须要有新思路，建议中国实施平税制度。具体而言，应大幅度降低个人所得税的税率，同时降低个人所得税的累进幅度，用一个比较平、比较低的（如上限为20%以下）的税率来征税。

　　支持他的观点的是世界其他一些国家的类似成功例子。

　　目前，俄罗斯、新加坡、中国香港地区、爱尔兰都施行了简单的平税制度，它们的最高税率在15%左右甚至更低。

　　李稻葵在自己的微博上举了俄罗斯的例子。俄罗斯改革前为12%，20%，30%三档税率，改革后合并为13%，起征点提高了三分之一。由于踊跃纳税，近年来俄罗斯政府的个税总额改革后三年累计提高了60%以上。

　　“俄罗斯同行经常告诉我，百姓非常拥护税改，大家排队缴税。”李稻葵信心满满。

　　“所谓的平税制，其实就是单一税率（single rate）。”财政部财科所副所长刘尚希在电话向记者解释。他是国内较早注意到这种税制的学者，并在此前不同场合亦提出，个税应该适用单一税率，而不是非常复杂的超额累进税。

　　“单一税制的好处，一个是可以简化税制，另外一个，税基还是尽可能宽一点。”刘尚希解释道。

　　税基问题，一直是本次个税草案中各方所争议的焦点。

　　个人所得税法规定，个人工资薪金所得以每月收入减除一定费用后的余额为应纳税所得额。由2000元上调至3000元，财政部门进行了测算，调整后工薪所得纳税人占全部工薪收入人群的比重，将由目前的28%下降到12%左右。

　　“我个人的看法是连12%可能都到不了。这12%指的是城镇就业有收入人群，还不包括那些农民工，如果把他们算上，这个比例可能更低了。”财政部财政科学研究所研究员孙钢称。

　　个人所得税所起的作用就是调节收入分配，而调节收入分配总是要有一定的征收面，所征的这些税款才能转移给贫困人口。显然，如果交税者过少，它的作用就会削弱。

　　“现在税基越来越窄，快变成一个调节税了，如果你仅仅是一个调节税的话，个税的意义就不大了。”刘尚希称。

　　不过，多位财税领域的专家亦表示，根本的税制框架的改革要想在短期内一蹴而就，可能性并不大。

　　据熟悉个税制度的专家介绍，其实最早提出平税制的是美国。之所以会有这样的提法，跟美国现行的超额累进税制有关。随着这种制度的发展，税制越来越复杂，扣除条款非常多，相应的税法也越来越厚，达几千页，一般人很难搞明白。

　　但是，美国目前的税制改革，其实是举步维艰，因为过往形成的这套复杂的超额累进税制，养活了几十近百万人，如果要搞到很容易的税制，那些依附其上的会计师、税收人员就没有饭吃了。

　　“这个税制养成之后，由此派生出来的很多东西，一下子你是很难去掉的。所以美国想搞，实际上确实很难。”有财税专家表示，“中国的情况其实也差不多，有很多的部门利益”。

　　而刘尚希则表示，“按照我的思路就是单一税率，但是现实不太可能的。不过这次税级由9级减少到了7级，下次可能就是从7级到5级了，这次收两级，下次再收两级，慢慢来吧。”


征管难题

　　其实，平税制也好，累进制也好，都面临着同样一个问题：税如何能够收上来？

　　“增税时会考虑纳税人的承受能力，减税时也需要考虑政府财政收入的承受能力。”有财税专家表示。

　　据财税部门内部人士透露，在制定本次草案时，决策层曾担忧，如果个人所得税改革减税幅度太大，有可能影响到转移支付力度，因为目前中央从个人所得税分享改革当中增加的收入是“专门用于中西部地区的一般性转移支付”。

　　其实，地方政府对于个税的这笔收入，也是非常看重。

　　据熟悉个税发展脉络的专家介绍，在1994年中国实行分税制之初，个人所得税最初其实是被划定为地方税的。

　　“对于个人所得税，当时税源不大，并且从鼓励地方积极性的角度看，与地方利益挂钩有利于税源控制，有利于该税种地位的上升。”该人士表示。

　　后来，随着个人所得税的重要性越来越突出，税制的进一步完善和税种在中央之间的重新划分就非常迫切了。2002年，财政部针对所得税制的问题，进行了制度调整，提出了“所得税共享”的办法，由中央和地方五五分成，2003年开始实行四六分成。

　　由此，个人所得税由地方税变身而成央地共享税。而个税在地方税收的比重也越来越大。以北京为例，近年来这项税收收入仅次于营业税而成为第二名，高峰时可达到整个税收盘子的25%左右。

　　“个税今后的比重会提高，在今后中国的经济生活中的地位也会提高。” 中央财经大学税务学院副院长刘桓表示。

　　因此，在本轮个税草案以减税为背景之下，如何能够使得个税改革推进顺利，必须要考虑央地层面的税收收入不至于受到太大的冲击，尤其是地方基层，多年来已受困于财力不足，事权与财权之间的不匹配。

　　“我觉得只能从加强税收的征管，减少税收的流失方面去多做文章。” 刘尚希表示。

　　“很多家庭收入已经多元化了，但是征管的方式和体制一直都没有跟上。也就是说，谁老实谁就被征。从财产多元化的角度，强化税收征管力度，而不应该仅仅把眼睛老盯在提高起征点上。”有财税专家表示。

　　而本次参与个税法草案审议的人大常委们，也表达了类似的观点。

　　“个税法修正草案通过后，主要的工作是个税的征管问题。征管的重点是高收入者。难点也是高收入者，”有全国人大代表表示。

　　因为个税的主要功能是调节收入分配关系，高收入者的收入构成比较复杂，而且不断有新的收入出现，一些隐性但数额巨大的收入还游离在法律边缘地带，因此必须切实加强征管。

　　而产生这一结果的根本原因，根本还在于目前国内征信系统的不健全，以及不同部门之间的“信息鸿沟”。

　　举个很简单的例子，在计算个人税负时很重要的一个系数家庭赡养人口系数，在中国就很难获得，只能通过财税部门的估算。

　　“当事人如果不能够如实提供的话，谁能够知道？当这个信息是否准确，谁去核实？这些都是问题。”刘桓表示。

　　据他介绍，国外一些国家背后都有一套非常强大的信息技术支撑系统，可供监管部门核实。比如你家里有几个小孩，你是结过几次婚离过几次婚，几次婚姻中有几个婚生子女，非常细致。“尤其是北欧一些国家，你想逃税一点不可能”。

　　而在美国，其公民所拥有的社会保险的号具有户籍管理的作用，美国的税务局只是在这个基础上享受这个信息共享的成果，“这个平台如果没有的话，税务局一家来做是根本做不到的”。

　　反观中国，目前部门之间存在着不小的“信息鸿沟”。

　　目前，几个部门分头掌握着民众的个人信息，比如房管、银行、工商、税务等。而现在这几家部门之间，仅有少量数据可以实现共享。“你要到银行查账，必须市局领导才能批，而且必须还要提供偷漏税的证据才行。而房管部门也只能提供交易信息，个人名下房产数量则不能共享。”有地税系统人士表示。