基于国外三网融合经验探究我国三网融合发展策略

　     摘要：本文借鉴国外既有经验，结合我国三网融合的具体情况，分析“三网融合”政策的流变、“三网融合”的宽带革命与特定内涵、“三网融合”在权衡中的非对称关系、两种体制造成两个行业不同现状、构建真正意义的广电第四大网络运营商、设立第三方独立监管机构与统一监管体制等，并着重指出广电运营商当前亟需解决的问题，快速推进“中国NGB”建设，加速组建国家级有线电视网络公司，真正成为中国电信三大运营商之外的第四大网络运营商。

　　1“三网融合”系列政策的流变

　　1995年，美国麻省理工大学媒体实验室教授、著名未来学家尼葛洛庞帝在其著作《数字化生存》前言中写道：“计算不再只和计算机有关，它决定我们的生存。”一场由比特（bit）引发的技术革命把“地球村”全面带入一个崭新的信息时代，数字化生存成为“村民”未来生活方式之一。随着电信网、广播电视网、互联网融合趋势日益加强，三网融合已经成为“地球村”的一种国际趋势，世界各国陆续出台相应的政策来促进三网融合。1996年后，很多发达国家开始启动以电信网、广播电视网、互联网三网为主的融合进程，直接允许广电业与电信业互相渗透，实现了形式各异、程度不同的三网融合，目前进展比较顺利。英国立法明确规定广电和电信双向进入：对电信业采取竞争开放的监管办法，对广电业的准入相对严格一些。英国《2003年通信法》对于经营电信业务实行一般授权制，申请电信业务不需要许可证，而经营广播电视业务需要许可证。对融合性业务形态，电信企业和广电企业都可以经营。新加坡、日本、加拿大通过立法明确规定融合性业务和服务的管理措施。新加坡依据《广播法》对通过互联网传播的广播电视服务实行轻度管制，而日本出台的《电信业务广播法》则使通过电信宽带网络承载电视节目成为可能。印度和德国两国的电信企业已开始提供视频服务，电信企业在提供融合性服务上已经不存在法律障碍。从全球来看，三网融合已经呈现出不可阻挡的历史潮流，成为国际产业发展的大势趋。15年后的今天，我国的三网融合也取得突破性进展。

　　早在1998年，我国就提出要“三网融合”，旨在避免网络重复建设造成巨大浪费，并被列入国家“九五”、“十五”计划和“十一五”规划。现回顾几次关于“三网融合”具有时代性、政策性的重大指示：

　　1998年6月26日，《国务院办公厅关于加强广播电视传输网络建设管理的通知》（国函〔1998〕33号）规定：广播电视传输网络的管理，应严格实行政企分开，成立企业化的广播电视传输公司，接受信息产业主管部门的统筹规划和行业管理，广播电影电视主管部门不得进行行政干预。广播电视传输网络的建设，要搞好与国家通信主干网、专用电信用和新建网的衔接和协调，充分利用现有通信网络，切实避免重复建设。

　　1999年9月17日，《关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知》（国发〔1999〕82号）规定：电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务，对此必须坚决贯彻执行。

　　2008年1月1日，《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》（国发〔2008〕1号）规定：推进“三网融合”，在确保广播电视安全传输的前提下，建立和完善适应“三网融合”发展要求的运营服务机制。鼓励广播电视机构利用国家公用通信网和广播电视网等信息网络提供数字电视服务和增值电信业务。在符合国家有关投融资政策的前提下，支持包括国有电信企业在内的国有资本参与数字电视接入网络建设和电视接收端数字化改造。

　　2009年3月9日，《电子信息产业调整和振兴规划》出台：加速通信设备制造业大发展。加快第三代移动通信网络、下一代互联网和宽带光纤接入网建设。支持IPTV（网络电视）、手机电视等新兴服务业发展。建立内容、终端、传输、运营企业相互促进、共赢发展的新体系。落实数字电视产业政策，推进“三网融合”。

　　2009年5月19日，《关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》（国发〔2009〕26号）规定：加快研究鼓励民间资本进入电力、电信等重要领域的相关政策，带动社会投资。落实国家相关规定，实现广电和电信企业的双向进入，推动“三网融合”取得实质性进展。
　　2009年8月4日，广电总局关于印发《关于加快广播电视有线网络发展的若干意见》的通知，要求加快推动省级网络整合，在2010年底前各省要完成有线网络的省内整合，基本达到一省一网目标，鼓励和支持有实力的省级有线网络公司跨省联合重组，全国一张网的确立时间被圈定在2015年。

　　2010年1月13日，国务院常务会议正式通过加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合的新政策，提出5年内全面实现三网融合，并为这一蓝图勾画出一条务实的路径，明确提出了推进三网融合的阶段性目标和推进三网融合的五项重点工作。新政将十几年来一直横亘于电信和广电两大行业之间的樊篱拆开一个巨大缺口。

　　在我国，三网融合之所以久拖未决，根本原因在于其涉及广电和电信的核心利益以及更高层级的舆论管控问题。两家行业都试图主导三网融合，进入对方领地，同时又都通过许可证等建立行政樊篱防止对方入侵。这种利益博弈造成的直接后果是双方始终无法确立合作开放的理性竞争心态，导致三网融合的美好愿景长期停留在“远景”层面。因此，三网融合的本质问题是电信和广电之间的双方市场准入问题。新政的出台在一定程度上解决了这个障碍，同时也是国内提出三网融合概念以来，三网融合最为明确的一次实质性的进展，被业内认为是一个历史性突破。如果说，电信业的重组实现了固网与移动网络的融合，完成了一网融合；电信网与互联网的合作完成了二网融合，那么三网融合是在此基础上更好实现广播电视网与电信网的双向进入。这将是一个从宏观经济、电信产业、广电产业、文化产业到消费产业等都会受益的多赢决策，堪称“一把钥匙打开了多把锁”。

　　从资本市场角度来看，三网融合还将带动整条产业链的发展，包括内容提供商、服务提供商、运营商、设备供应商等在内的多家上市公司都将受益，并形成新的经济增长点。据有关专家预测，三网融合可带动6000亿～7000亿元的投资和消费规模，并增加20万个就业岗位。

　　2“三网融合”的宽带革命与特定内涵

　　三网融合在我国也是大势所“求”，不少行业都期盼能尽早打破三网之间的经营藩篱。目前，我国已基本具备进一步开展三网融合的理论基础、网络基础、技术条件和市场空间，加速推进三网融合的时机已经更加成熟。可以说，三网融合是一场技术革命，信息技术的快速发展奠定了三网融合的厚实基础，尤其是宽带基础设施更是三网融合的物理基础。

　　其实，“三网融合”是中国式术语。无论是全球范围内的标准化组织，还是学术界都没有这一术语。只有“融合（convergence）”或“三重业务捆绑（tripleplay）”两个词。前者是一个很宽泛的术语，不单指三网融合；后者概括了三类业务应用（声音、图像和数据）的融合。因此，三网融合没有严格的概念，按照国际电信联盟的定义，三网其实都属于通信范畴，只是由于历史的原因独立发展起来并形成了各自的技术特征、市场、产业链和监管框架。又由于技术的进步和信息通信业的发展，推动了三网实现融合，顺应全业务的发展趋势。

　　在我国，三网融合是指电信网、互联网、广播电视网三大网络的融合。具体是指技术层上趋向一致，网络层上互联互通，物理资源上相互共享，业务层上交叉渗透，应用层上采用统一的IP通信协议，经营层上互相竞争、互相合作，行业监管政策和监管架构层面上终将实现融合与统一等，是一种广义的、社会化的说法，现阶段主要是指高层业务应用的融合。目前，我国的三网融合具体内涵主要是指广电网通过改造以后，除了有线电视业务以外，还能够提供互联网业务、电话业务；电信网除了提供固定电话业务，还能提供部分视频业务，并能传输广电网的内容。值得注意的是，三网融合（convergence）不是三大网络的物理合一（integration），不是一个网络替代另一个网络，也不是以某一个网为基础而综合形成三个网。三网融合的重点是业务上的融合，即在同一个网络平台上可以同时开展声音、图像和数据等多种不同业务，并朝着提供多样化、多媒体化、个性化服务的方向发展。三网融合是一个世界性业务融合的大趋势，差异化的业务融合才是主流。因此，如果广电运营商要真正地发展成为一个多业务网络运营商MSO，前景虽可观，但任重而道远。

　　据资最新料显示：目前，我国有线电视用户数已达到1.74亿，在数量上是美国有线电视用户的2.5倍，是世界第一大规模。我国移动电话用户数近7.2亿户。我国网民规模已达3.84亿，年增长率为28.9%；宽带网民规模达到3.46亿人，农村网民规模达到10681万(占整体网民的27.8%)；手机网民规模达到2.33亿人，占整体网民的60.8%。因此，相对于庞大的消费者而言，目前三网融合的用户数非常少。
　　3“三网融合”在权衡中的非对称关系

　　通览新政，三网融合是“非对称”，明显倾斜广电运营商，对于广电的网络整合、数字化整转、双向网络改造、NGB以及CMMB等新兴媒体产业都是一个有利的发展契机，广电运营商可以借政策东风实现破茧为蝶。在为期三年的试点阶段，广电的市场蛋糕无疑是加大了，非试点地区的广电市场则受到了保护。这在很大程度上是考虑到了广电运营商所承担着舆论宣传的政治属性以及其现行弱势管理体制的实际情况，符合“内容可管可控”的需要。2005年3月，上海文广获得国家广电总局颁发的全国首张IPTV集成运营牌照，国家对IPTV内容运营的管理以“牌照”准入方式在全国推广。由此可见，广电运营商以内容监管为突破口在新政中获得了相对有利的结果。具体而言：

　　对于广电运营商，符合条件的广播电视企业可以获得电信增值业务和部分基础电信业务、互联网业务经营权，获得进入市场容量更大的电信业务和互联网业务。以美国为例，广电网络(600831,股吧)运营商可以与电信运营商并驾齐驱。2009年全美宽带用户约6900万，其中有线电视运营商宽带用户约3800万，电信运营商用户约3190万。其中，宽带用户最多的有线电视运营商Comcast的宽带用户超过2500万，领先老牌电信运营商AT&T的宽带用户数。我国广电运营商主要做内容集成，负责内容播控，通过增加电视节目传播渠道，既扩大影响力，又可获得版权收益。

　　对于电信运营商，电信行业获得广电节目的“传输”权，而不是“播控”权，似乎格局未变，但“可以从事部分广播电视节目生产制作和传输”以及“推进城镇光纤到户，扩大农村地区宽带网络覆盖范围”的表述，不仅给此前局部地区试点的IPTV、手机电视等业务带来了规模发展的曙光，也为宽带网络的发展注入了新的动力。

　　与世界其他国家相比，美国的电信和信息通信业市场开放较早，竞争更为成熟和充分，三网融合的尝试也早于许多国家，有较为成熟的融合方面的法律，三网融合的监管政策是随着市场的发展变化而进行调整的。20世纪50年代以来，联邦通信委员会FCC一直对有线电视业实行保护性政策，严格限制电信公司进入这个行业。而随着广播电视业的不断发展壮大，双向准入的规定也随之而来。美国的《1996年通信法》是一部融合的法律，对广播电视业和电信业的互相进入条件进行了规定，对之前不对称进入的规定进行了修改，在法律中明确规定允许双向进入，并且以法律形式授权FCC对广播电视和电信业进行监管。英国立法明确规定准许传统广电和电信双向进入，同时对电信业采取竞争开放监管办法，对广电业的准入相对严格一些。

　　目前，对于代表三家电信运营商的工信部而言，国内多方通信服务、因特网虚拟专用网和因特网数据中心业务直接涉及到了电信运营商的核心竞争力互联网的骨干网接入服务，因此这一业务几十年来都是为被中国电信和现在的联通垄断着。现在，广电系提出旗下有线电视运营商在组建互联网骨干网、IP电话等原本电信运营商的基础业务和增值电信业务都不受试点地域限制，而是面向全国展开，难度可想而知。同样，工信部也主张广电对其开放的业务中，范围也是全国性的，比如在IPTV和手机电视。电信企业不仅能够通过互联网向电视用户传送节目，并拥有计费权，且不受试点城市限制。这意味着除了时政等节目外，受众通过一条网线，即可收看到来自中国电信、中国联通(600050,股吧)、中国移动任何一家传输的电视节目。这样，广电系企业不仅失去了内容的播控权，还被切断了收费通道。

　　广电运营商虽然获得电信业务经营权，并不意味着就能顺利运营，后面还将面临一系列网络改造、互联互通以及筹集资金等瓶颈。短暂的三年时间差并不具备优势，反而给广电运营商带来了压力。

　　4两种体制造成两个行业不同现状

　　（1）广电运营商系统的体制之困

　　广电运营商发展的难题在于体制瓶颈与“闭路”经营网络：条块分割，缺乏全国统一的运营主体，与“全国一张网”的电信相比，表现为“诸侯割据”，在竞争力上严重弱于电信运营商。从1983年开始，广电系统实行“四级办广播电视”的政策，即将有线电视网大致划分四级传输网：国家级、省级、地市级和县级。这种一地一网、一城一网的散乱性网络建设形成了广电业的目前现状：政企不分、政事不分、企事不分、管办不分。

　　广电运营商长期以来工作在事业单位的体制下，产业链非常薄弱，没有经过市场化的历练，其收入的主要来源是国家拨款和向用户收取有线电视费。当处于体制内的广电运营商在经营宽带业务时，必须面对来自电信运营商的激烈竞争。因此，广电运营商的市场意识、运营能力有限，也成为限制广电产业发展壮大的重要因素。电信企业为解决市场化的问题，用了十余年的时间进行四次电信改革，2008年5月，六大电信运营商合并为三个全业务经营的电信企业：中国电信、中国移动、中国联通，他们较早就开始政企分开，引入竞争机制，实行对外开放，主要电信公司均在海外上市，用户数超过十亿，采用全程全网和准军事化垂直管理的网络体系。当下，完成市场化转型成为广电运营商首先需要面对的问题。在三网融合的大背景下，广电运营商不仅面临着从模拟技术向数字技术转换，还要完成从计划事业型向事业产业型转型，从“公益”向“公益+赢利”转型，从被动为用户提供服务向以用户为核心的服务转型。广电系统的网络现在连“一省一网”的目标还未实现，要建立一个具有全国规模、高度市场化的广电网络，难度可想而知。
　　现阶段，广电系的企业要申请从事电信业务，工信部会要求广电系机构要实现企业和事业单位分开、台网分离。现实是由于广电多年的事业体制，企业和事业单位分开远没有到大规模的程度。而台网分离一举，在地市级以下地区则是阻力重重。由于地级以下电视台广告收入不高，有线电视网络的固定收费往往占据当地广电系统的收入的大部分，这级广电机构分离的意愿不高。

　　目前，在1.74亿有线电视用户数中，数字信号电视用户有6500万，而模拟信号电视用户超过1亿户，可见有线网络整合的需要较长时间和较大费用。同时，有线网络提供的宽频接入用户较少，到2009年底只有300多万，相较于全国3.46亿宽带网民总数，比例微乎其微；有线网络也还不能提供IP电话等语音服务。试点之后大规模的三网融合，市场竞争能力更为重要。

　　（2）广电与电信行业之间“持久战”

　　“三网融合”的根本障碍在于两大系统之间的利益争夺。多年来，电信和广电都试图建立自己的专网经营全业务，进入对方的领地，并用许可证等行政壁垒防止对方入侵。早在1998年，广电与电信的两个行业的利益之争就初现端倪。当年广电部门试图摸索开展一些电信业务，引起电信运营商强烈不满，双方的冲突不断积聚和升级，甚至发生过流血冲突。数年后，电信运营商发现视频时代的巨大商机，开始发展IPTV，同样遭遇广电阻挠。按目前的政策和体制，开展IPTV业务需要由三个部门控制的四个牌照：广电部门《网上传播视听节目许可证》、工信部《ICP证》和《移动增值业务许可证》、文化部门《网络文化经营许可证》等。在实际操作中，由于广电总局不但控制牌照，还能控制内容，因此实际上拥有最大的话语权和决定权。由广西电信IPTV事件可以看出，在三网融合过程中，广电主管部门拥有的行政管理权对于维护新闻舆论宣传和广电运营商的利益至关重要。三网融合必须要加强对互联网传输内容的管理和控制，对于节目源的审批和播出要负有社会责任。今年4月27日，央视早间新闻播出了互联网电视涉黄新闻。28日，广电总局发布了针对电视机终端的两道许可门槛：《互联网电视内容服务管理规范》、《互联网电视集成业务管理规范》。根据这两则新规，每一台互联网电视机终端都必须内置唯一的集成牌照方客户端，形成一对一的绑定，从而实现广电总局对每一台互联网电视机的内容来源都可观可控。此前，广电总局已经明确了互联网电视内容的牌照制，曾在去年底发给央视国际网络有限公司、上海文广集团、杭州华数集团三张针对视听内容的牌照，而4月28日发布的两则规范，是针对互联网电视集成服务的许可门槛。这已经是广电总局在本月第二次出台监管政策。4月12日，广电总局向各省广电局发出一道“41号文”，要求对于未经广电总局批准擅自开展IPTV（交互式网络电视）电视业务的地区，依照《互联网视听节目服务管理规定》等条规依法予以查处，限期停止“违规”开展的IP电视业务。根据此文，除了目前已取得IPTV落地资格的上海、江苏、云南、福州、厦门等2省12市，包括广东、浙江等IPTV用户大省在内的电信企业IPTV业务都将被强制叫停。

　　广电总局如此高密度的文件出台，在外界看来，背后却是广电网、电信网、互联网产业间越来越突出的竞争，电信运营商光纤到户计划将会进一步加剧这种竞争，电信运营商正不遗余力地推进百兆光纤计划。4月8日，工信部联合国家六部委，推出光纤带宽提升计划。按照工信部规划，明年普通用户带宽速度提高到8-12兆/秒，只要达到这个带宽就可以让宽带用户在网络上可以轻松观看到任何高清视频。作为配合，中国电信在内部很快做出了相应的战略调整，将原定于今年底全国70%以上城镇居民带宽达到4兆提高到12兆。中国电信试图在广电系统拿到IPTV审批权之前，率先在全国造成随时可以上马IPTV的硬件环境。事实上，广电总局叫停IPTV的“41号文”并没有阻挡电信运营商在此领域的挺进。4月27日，中国电信在上海发布了3D高清IPTV等新业务。不久，重庆联通亦推出试商用的IPTV业务。在各城市级网络运营商之间，有线电视网络和电信旗下的因特网的竞争是短兵相接的。

　　两个行业如何化干戈为玉帛，结束这场内耗，新政明晰了两者的权责，三网的关系将由之前的激烈竞争演变为竞合态势，双方需要加强合作、优势互补、共同发展，实现将市场共同做大、做好的双赢局面。以上海IPTV全国第一大用户城市模式为例，其模式包括五大管理系统：内容播出控制系统、用户管理系统、DRM加密认证系统、用户管理和计费系统、网络管理系统。其中，上海文广百视通主要负责与内容播控相关的各个核心环节；上海电信落实对IPTV信号的传输，主要负责IPTV系统的基础建设与业务支撑平台的管理。结合全球其他国家三网融合的经验看，内容制作和网络运营最终需要分开。三网融合政策的目标有利于市场竞争和资源优化配置。
　　突破利益之争的最好办法就是吸纳利益各方入股，采取分成制。实质上是将有线网与各资源方、利益方紧密捆绑，融合各方利益，有利于为三网融合扫清障碍。举例来说，杭州华数是2005年5月成立的数字电视有限公司，是真正市场运营主体，其各大组成部分包括了互动电视产业链的各个环节，包括广电(内容提供商)、网通(网络运营商)、市政府(市场推动者)、企业(产品供应商)和报社(新闻舆论)。实践表明，制度和体制是推进三网融合的必要条件和基本保障。目前，在三网融合的试点阶段，工信部和广电总局基本达成一致，即每个试运行城市的IPTV传输服务原则上由一家电信运营商进行；基于有线电视网络的互联网接入服务和国内IP电话业务原则上由一家广电有线电视网络公司进行。

　　5构建真正的第四大网络运营商

　　新政明确提出广电网拥有3年的发展“保护期”，在政策上和资金上也会得到大力支持。如果采用行政方法，国家以财政资金注入，以收购、划拨、股份制改造的方式在短期内成立一家有实力的全国性的有线电视网络公司，并加大对有线网的升级改造，提高有线网的规模化经营水平，逐步实现有线网的统一规划、建设、营运、管理、联合发展的新格局，从而为真正的三网融合扫清道路，这应该是广电网络变身第四网络运营商最为有效的办法。

　　去年以来，从广电运营商大刀阔斧地整顿视频网站、CMMB(手机电视)投入正式运营，到网络国家电视台的，都为这一刻埋下了伏笔。去年7月31日，中国下一代广播电视网(NGB)战略合作协议和建设示范合作协议在上海签署，这标志着中国NGB正式启动，进入实质性的推进阶段。NGB以有线电视网数字化和移动多媒体广播电视成果为基础，采用自主创新的“高性能宽带信息网3TNet”核心技术，成为以“三网融合”为基本特征的新一代国家信息基础设施，促进我国电子信息产业、现代服务业和文化产业的发展。此前杭州华数正式受广电总局委托，承担“国家数字电视开放实验室”的建设和运行，以及建设国家NGB融合业务创新实验室。

　　今年是下一代广播电视网建设的关键之年。根据《下一代广播电视网战略研究报告》，中国将用10年时间建成覆盖全国2亿家庭的NGB，加速形成与电信网公平竞合的态势，同步增强广播电视网络的舆论引领作用。中国NGB将通过“三步走”来实现：第一阶段是从2010到2012年，在全国一些主要省市完成三网融合试点示范，同时“立体电视”（3DTV）也将展开先试先行。NGB在这一阶段将建立起产业创新体系和环境，成套装备研制工程化。第二阶段是从2012年到2015年，有线电视网络与无线电视网络融合。第三阶段即到2019年，中国NGB将完成全网建设，建设成为国家网络文化传播和社会信息服务的主要基础设施。当日，NGB应用实验室也在沪揭牌，这是在中国提出NGB战略后设立的首个国家级实验室。

　　因此，广电运营商应结合三网融合试点，想方设法推进NGB示范区建设，构建NGB传输网络、NGB业务平台、NGB管理系统，实现广播电视网络业务跨地区的互通、交换和节目资源的共享，为用户提供更加优质、更加高效的全方位的服务。同时，以NGB建设为契机，加快有线网络升级改造，加快新业务、新业态开发应用，使NGB成为家家户户人人均能享用的多媒体综合信息服务平台，让广大用户真正感受到数字化带来的新的视听享受和便捷服务，把用户带入一个全新的视听时代。

　　如果“国家级有线电视网络公司”能够组建，广电将会取得一劳永逸的效果，对于广电部门决策者来说，也会轻松许多。电信同意将国家级有线电视网络公司作为有线电视网络参与三网融合的市场主体，负责全国电视有线网络的统一规划，统一建设，电信亦同意。给与国家级有线电视网络公司及试点地区有线电视网络公司在试点期内免征营业税和企业所得税的优惠政策。

（来源：广播电视信息)