观望中的“宽带中国”d

        在国务院印发《宽带中国战略及实施方案》（下称《战略》）两个月之后，运营商期待的具体政策支持仍然遥远，这让《战略》暂时只能停留在纸面之上。

　　多位接受记者采访的电信运营商及设备业人士表示，“《战略》只详细规划了战略和实施目标，期待中的政策支持和普遍服务基金只是数笔带过。”一位设备商人士认为，“普遍服务基金的设立涉及多部委，就算后期出台相应细则，过程也必将充满曲折。”

　　所谓普遍服务基金，是指为支持电信普遍服务的实施而设立的政府性基金或者是非营利性基金。从2004年的村村通工程，到宽带中国战略，关于设立该基金的呼声就一直未断。但十年下来仍只有政策轮廓。

　　多位接受记者采访的业内人士认为，这将进一步打击运营商的积极性。

　　工信部统计数据显示，今年1月－7月，我国固定宽带用户为1.83亿，农村固定宽带普及率仅为12%左右。而《战略》中规划，2013年底之前这两个数字分别为2.1亿户和20%；2015年则要达到2.7亿户和30%。现实离规划尚有不少差距。

　　《战略》中还规划，到2015年城市和农村家庭宽带接入能力基本达到20兆比特每秒（Mbps）和4Mbps，部分发达城市达到100Mbps。而目前国内互联网网速平均速率仅1.774Mbps，排名全球第71位，仍处于“低速宽带”阶段。

　　据记者了解，在《战略》出台之前，三大电信运营商对于普遍服务基金已有预期，因此从去年下半年开始均放慢了宽带投资的步伐，未来两年内或都将重心投入到4G上。

　　“运营商两波宽带建设的热潮其实已经过去了，剩下多是回报较低或是纯粹投入性的区域，运营商停下来等待政策支持，这可以理解。”一位接近运营商决策层的人士认为。

　　关乎下一代网络发展、并带动更多相关产业发展的中国宽带市场，沉疴多年，却仍在等待政策的另一只靴子落地，这亦是中国特色。

　　补偿机制未落实

　　宽带中国战略发端于中国电信在2011年2月启动的“宽带中国光网城市”战略，后升级为国家战略。

　　从单个运营商的市场战略，到国家级战略，有两点本质性的区别：其一，政府主导，推进全民宽带化，受益人群不仅包括城市用户，广袤的农村地区人群也被包括；其二，政府承诺，将给予包括投资体制、财政税务政策、金融政策方面的支持，并提及了在业界颇为敏感的宽带普遍服务的补偿机制。

　　给予普遍服务补偿机制，是目前全球多个发达国家采用的边远农村地区宽带覆盖建设的一个主要手段。例如在英国，英国电信不仅可以获得英国政府的宽带普遍服务补贴基金，还可以在部分地区获得欧盟官方提供的补贴基金。

　　工信部副部长尚冰9月在解读《战略》时亦曾明确表示，“政府将完善普遍服务补偿机制。”并表态称，如要达到宽带覆盖所有城市、农村用户，至少需要2万亿元资金。

　　《战略》对实施方案做了详尽明确的阐述，并未出台具体的政策支持细则，对于普遍服务补偿机制，也仅仅数言。

　　“确实与我们事先预想的有所差距。”宽带中国战略专家组组长邬贺铨在接受记者采访时如此直言。

　　在制定宽带中国战略草案时，专家组已考虑到资金的问题。最初专家组提出多套方案，一种是直接从中央财政划拨专项资金，给予运营商一定的补贴；另一种是建立宽带普遍服务基金，从电信运营商上缴国资委的央企利润中拿出一部分返还给运营商，用于补贴从事农村和边远地区宽带普及工程建设的成本。

　　上述两种方案均得到多数专家支持，但财政部、国资委等部委明确反对。财政部认为，宽带建设的最终受益者是运营商，因此不希望中央财政给予过多的财税和资金支持；而建立宽带普遍服务基金则动了国资委的奶酪。最终，这两种方案都没有获得通过。

　　也有专家提出，长期以来，政府已习惯于在基础电信设施投资领域采用市场手段管控，市场能解决的，政府绝不插手。自2004年以后，运营商在经历了“村村通工程”的800亿元投资、3G市场的2000亿元投资之后，仍保持相对平稳的收入和利润，鉴于此，政府更加没有动力和理由去补贴宽带市场。

　　另一种观点则是：固定宽带本来就不是一个完全靠市场驱动的领域，属于“失灵市场”，没有政府和政策的介入，这个市场将无法按照监管层的思路去发展和盘活。

　　中国电信科技委主任韦乐平表示，在普通城镇地区FTTH（Fiber To The Home，一根光纤直接到家庭）的投资回收期是7年；中部地区大约为11年，而像内蒙古此类西部偏远地区，100年也无法回收投资成本。他认为，投资回报期超过10年的项目必然会被市场抛弃，中西部地区的宽带普遍服务已不可能依靠市场效应来推动，只能依托于国家设立普遍服务基金来解决。

　　中国通信学会光通信委员会主任毛谦亦认为，目前中国宽带发展几乎完全依靠市场机制，但全国还有15%的行政村没有宽带，中西部及农村属于高投入低产出地区，难以靠市场机制实现普及。

　　运营商集体观望

　　西藏电信林芝分局只有18个宽带网络维护人员，需要管理11万多平方公里高海拔地区的通信设施，维护面积大概等于七个北京。该地区宽带网建设和维护成本异常高昂，用户需求却相对较小，导致运营商常年入不敷出。

　　中国电信的一位宽带运营人士告诉记者，在宽带战略出台之前，运营商对于普遍服务基金已有预期。正因如此，从去年下半年开始，中国电信和中国联通在各个层面上，均显露出放慢宽带投资建设脚步的迹象。

　　有联通总部人士透露，在近期联通内部完成的一个光纤宽带城域网预算中，中国联通各省上报的预算总额超过20亿元，但最后审批通过的只有几亿元。

　　“压缩城域网建设资金，会直接导致城域网容量增速放缓，城域网容量的大小决定了用户带宽的体验速率。”上述人士解释，“如果城域网容量的增速跟不上宽带用户增速，必然限制用户体验。就好比今年你上网的速度还挺快，但明年，很有可能就慢下来了。”

　　今年初就有消息传出，中国联通已明确了整体下调光纤宽带的投资力度。上述城域网投资则涉及2014年建设计划，由此看来，2014年，联通很有可能进一步压缩光纤宽带方面的投资力度。

　　中国电信亦放缓农村地区的投资脚步。在一些ARPU（每名用户所实现的平均收入）值较低的省份，控制成本的要求在运营商内部一直高于用户发展。记者获悉，在中国电信不占优势的一些北方省份，年初曾出现因大力扩张农村宽带市场而受到集团公司通报批评的事件。

　　“不少地方运营商宽带预算超标，部分公司只能通过自筹资金的方式缓解压力。”一位中国电信某北方省份公司负责人透露。

　　这与2011年、2012年上半年电信运营商热火朝天的光网改造行动形成巨大反差，2012年，运营商曾超额完成工信部任务，原定覆盖3500万用户，最后覆盖了超过4500万用户。

　　“去年大家还当是个事儿，所以任务完成得很快。但是今年，运营商发现拿不到钱了，既然不给钱，那行政任务我也没必要完成了。态度上不免就消极了很多。”一位运营商人士坦言。

　　据了解，内蒙古等落后边远省份的宽带普及率远低于城市，有不完全统计数据显示，今年，内蒙古的宽带普及率约为12%左右，远不能达到《战略》“到2013年底，城市和农村家庭固定宽带普及率分别达到55%和20%”的要求。

　　按照《战略》规划，建设成本过高的边远地区、山区和海岛，将灵活采用无线方式来部署。即便如此，农村地区的无线宽带投入产出同样不成正比。

　　中国移动的一位人士向记者透露，中国移动现有60万个遍布全国的GSM基站，只有一半是正常盈利的。这意味着，在地缘广阔、人口稀少的农村偏远地区，即使是部署成本相对较低的移动基站，亦入不敷出。移动的整体收入和利润，是通过人口密集的城市地区基站拉动的。

　　电信运营商经过多年的市场化运作之后，已充分遵循市场规律。截至今年8月，中国电信和中国联通分别拥有9728万和6368万宽带用户。经过两轮的建设高潮，运营商的光纤宽带已经基本上覆盖全部城市用户。

　　因此，在4G牌照即将发放之际，运营商必将主要精力用以筹资建设4G网络。对此，韦乐平回应，4G可能会在两年时间内分流宽带的投资规模。

　　不过，对于中国电信和中国联通而言，宽带仍是上述两大运营商的重要收入来源。2012年，中国电信和中国联通的有线宽带接入收入分别为667亿元和394亿元。其中，有线宽带接入收入是中国电信最大的业务收入来源，远超移动话音业务和移动数据业务。

　　在ARPU值较高的城市地区，运营商仍然在加大投入。9月，中国电信宣布全国范围内的第三次宽带提速，在上海和南京试点百兆入户，这两个地区的电信宽带用户，可随时申请提速至100M。在全国其他地区，光纤宽带用户普遍享受免费提速至10M－20M。

　　电信分析师程德杰认为，运营商推行宽带战略，主要目的是巩固市场优势，获取市场利益；国家推行宽带战略，主要目标是消除信息鸿沟，实现宽带普遍服务，提升国民经济的信息化水平，促进信息化消费，拉动国民经济的发展。两者的高度和角度不同。

　　政府若想平衡两者关系的落差，不仅需要细化补偿机制，同时还需要融合各监管部门。

　　呼唤中国的FCC

　　从现有的政策支持来看，电信运营商只能利用现有的专项资金来进行有限的宽带资金扶持，显然是杯水车薪。

　　但更重要的是，在多年宽带建设和运营的过程，资金恐怕只是运营商难解之题中的冰山一角。城市地区的“最后一公里”接入难、内容运营举步维艰等，都将直接导致宽带产业的畸形发展。这其中各监管部门之间的利益博弈和势力消长，是主要动因。

　　随着宽带成为中国战略基础设施，宽带产业的监管已不仅在工信部的范畴之内，住建部、国资委、财政部、广电总局等诸多部委，均有涉及。

　　中国信息经济学会理事长、电信专家杨培芳多年来曾多次呼吁，必须成立一个顶层的通信信息业的监管机构。在美国，扮演这一角色的是FCC（联邦通信委员会）。该委员会是美国政府的一个独立机构，直接对国会负责。他说：“公共服务是市场失灵的一个领域，所以需要公共规制。我们应该把电信的公共服务从工信部、广电等机构中剥离出来，统一到监管机构里面。”

　　这种机构设置的想法得到诸多改革参与者的认同。其初衷主要为彻底解决多头监管、重复监管、监管缺失等问题，其精神内核在于，监管机构能够独立、中立地做出自己的决策，不受不当的外部影响。并遵循监管永远是市场的补充，只有在市场失灵的时候，才介入监管，同时监管的介入应遵循成本收益的原则。但问题在于，这一机构本身的设置，即是一次极大的监管思路和机构变动，成行绝非易事。

　　积重之下，一些更加温和的政策修正，所起到的效果其实有限。

　　今年初，作为宽带中国战略的一个重要配套政策，工信部颁布了有关光纤到户的两项国家标准，《住宅区和住宅建筑内光纤到户通信设施工程设计规范》和《住宅区和住宅建筑内光纤到户通信设施工程施工及验收规范》。

　　标准规定了在县级及以上城区，新建住宅应直接用光纤到户方式建设，在新建住宅内的通信设施工程设计中必须满足多家电信业务经营者平等接入、用户可自由选择包括宽带在内的电信业务经营者。

　　两项国家标准的出台，从法律上解决了城市地区宽带部署“最后一公里”的难题，杜绝了小区、商业楼宇对运营商收取高额入场费、提成费的问题。

　　在具体的执行过程中，人们发现，一些当地政府支持力度大的发达省市，如江苏、上海，因出台了相关法律，有效提供了执法依据，因此成效颇丰。但在更多省市，由于涉及住宅建设，若无当地政府支持，作为执行监督者的各地通信管理局，往往有心无力。

　　“一个局只有几十个人，新建楼宇规模庞大，根本无法一一去监督。”一位北方落后省份通信管理局工作人员认为，管局并无执法权限，根本无法承担起这个责任。

　　不过，也有运营商人士认为，国家宽带战略已上升到国家行政层面，地方政府无论出于何种考虑，都会积极配合支持，各有关部门也会出台相关配套政策，对于中西部运营商而言，这是一大利好。

　　无论如何，宽带中国战略的正式出台，为基础电信市场的监管改革提供了契机、虽然这仍需经历缩小分歧、扩大共识、破解矛盾的过程。