欧盟铁娘子新电信法激进提案遭瘦身-讯石光通讯网

　　备受关注的欧洲电信新法日前终于有了重大进展。

　　欧洲议会上月在法国斯特拉斯堡通过了一项具有里程碑意义的决议，使得欧洲的电信管制新框架初步显现。经过了长时间的争议，“铁娘子”欧盟电信委员维维安·雷丁的激进提案终于还是未逃过“瘦身”一劫，被代之以相对温和的规定。在新时代的管制机构改革、下一代网络投资风险、网络开放、频率发放等最受关注也是管制难度最大的若干问题上，欧盟都作出了明确的方向性指引。

　　至今，争论达数年之久的欧盟电信法终于初露端倪，也为期待已久的其他国家和地区提供了重要的借鉴方案。今年9月3日，欧盟还将针对电信管制框架进行更大规模的全体会议投票。届时，欧盟的电信管制新框架最终将迎来一个明确的结果。

　　“铁娘子”提案遭“稀释”超级管制机构设想成空

　　去年11月，素有“铁娘子”之称的雷丁以一纸大胆的提案震动了全世界。雷丁在提案中痛陈了欧盟电信管制的种种弊端，力主在诸多重点领域实行大胆的改革措施，希望将管制权利更大程度地集中到欧盟的层面。其激进的想法在随后的这几个月中遭到了不少欧洲议员的反对，由此引发了欧洲议会内部的激烈讨论。最终，“铁娘子”作出让步。在本次通过的提案中，雷丁让步的条款达33处之多。

　　许多媒体将本次通过的电信法提案形象地称为是初始提案的“稀释”版本。在主要领域，新提案都中和了以往较为激烈的提议，但是此次提案仍保持了对主导型运营商加强管制压力的原则。

　　在通过的条款中，最受关注的内容当属时下欧洲最热门的管制难题。

　　——功能性拆分。尽管法国电信、德国电信、西班牙电信等大型运营商激烈反对，但议会还是通过了允许对运营商进行功能性拆分的条款，即管制机构有权在认为必要的条件下强制主导型运营商将网络接入和零售业务部门分开运作，以便保证竞争对手能获得公平的网络接入机会。不过对运营商进行功能性拆分的决定必须得到国内管制机构和欧盟委员会的双重批准。

　　——由NGN催生的垄断。此前雷丁曾经警告，在争建下一代网的过程中可能产生新的垄断巨头。欧洲议会此次同意在新电信法中加入外加条款，以阻止此类现象发生。

　　——共担NGN建网风险。新提案呼吁新进入市场的企业同建网的运营商共担风险。欧盟正在考虑对下一代接入网的投资进行政策性支持。但具体的执行方案仍未公布。预计在今年9月的讨论会上会有进一步的细节性内容公布。

　　而被否决的条款也恰巧是此前被认为过分激进的提议，尽管未能通过，但这些颇为大胆的提议同样也成了各方关注的焦点。

　　——不建立泛欧超级管制机构。正如此前各方预料，欧洲议会否决了在各国管制机构上建立超级泛欧管制机构的建议。取而代之的是，议会同意对现有的欧洲管制组织(ERG)进行升级，将其改革为一个名为欧洲电信管制机构(BERT)的新实体。

　　——欧盟不拥有否决权。对于雷丁提出的欧盟委员会拥有针对成员国管制机构一票否决的权利，新提案中也没有通过。不过，欧洲议会将唯一的否决权赋予了BERT。

　　——频率管制不中央化。为了不在欧盟和成员国间制造矛盾，欧洲议会规定，对频率的控制权仍归成员国所有。不过，欧洲议会表示，将进一步推进泛欧频率管理的协调性。

　　四大领域影响深远NGN建网僵局有望打破

　　欧洲的电信法一直以来之所以受到了全球关注，是因为欧洲地区几乎汇集了当下最为热点、管制难度最大的问题，比如运营商最为头疼的下一代网建设问题、网络开放问题等。因此欧盟对这些问题的处理态势必成为其他国家和地区的宝贵经验。纵观本次的提案，四大领域将因此受到深远影响，其中包括：无线频率拍卖机制、机构改革、功能性拆分、下一代接入网的投资风险分担。

　　无线频率拍卖机制是欧盟电信市场上长久以来的一个敏感话题，尤其是有关回收频段的再分配问题。由于技术发展等原因，欧洲许多国家都出现了政府回收频段的现象。一些国家已经开始计划回收频段的再分配方案，而欧洲的业内人士认为，欧盟要想获得整体的发展效果，使回收频段这些珍贵资源得到最大化利用，必须尽快出台相关规定，以免出现不同国家各自为政的现象。欧盟在此次提案中决定，将把现行的原则和技术以及服务中立性等管制理念应用于回收频段的再发放问题上。只有在涉及社会和谐与地区间协作时才会考虑对某项服务进行特定的频段设定。这一规定预计会给欧盟的电信发展带来不小的推动作用，尤其在推动欧盟偏远地区利用回收频段提供无线宽带服务方面会有很大帮助，有助于弥合欧盟的数字鸿沟。

　　有关欧盟电信管制机构改革的提议则显得更为温和。雷丁之前给出的建议是，建立一个泛欧的超级管制机构——通信市场管理局(EECMA)。但在此次的提案中，这一提议被改为设立欧洲电信管制机构(BERT)。据介绍，BERT的多数职能和现在的欧洲管制机构(ERG)类似。有议员表示，设立BERT符合各成员国的要求。BERT在财务方面并非完全支取欧盟预算，该机构三分之二的资金将来自于纳税人，并且将同欧洲网络和信息安全局(ENISA)分开运作。

　　有关功能性拆分的提案则是欧洲议会内部产生争议最少的一项。欧洲议会认为，此项提议同欧洲电信改革的整体方向一致，是解决网络接入问题的最有效手段。功能性拆分被形容为“在正确的情况下为了正确的目标”服务。从英国的经验来看，由英国电信拆分出来的Openreach迄今对推动英国电信市场竞争确实起到了积极的作用。不过功能性拆分并不是“万金油”，而且甚至会对主体运营商产生“伤筋动骨”的影响，因此提案也将其称为最后的选择，也就是成员国管制机构在确认其他办法无法改善网络接入环境的情况下，才能考虑功能性拆分。这点无疑受到了竞争性运营商的欢迎，但在未来实施的过程中预计仍会遭到主导型运营商的抵抗。

　　此外，此次提案还提到了下一代网络的“风险分担”。而这一点也是打开目前欧洲主体运营商下一代网络建设僵局的重要条款。由于担心斥巨资建设的高速网络为他人所用，欧洲多家运营商此前迫于管制压力都搁置了建网计划。新提案建议，网络租用者应和建网者分担财务风险，也就是说，想租用光纤网络的服务商在运营商建网之初就要签订合同，预付租网费用，类似于目前海缆的租售模式。预计此条款将为投入巨额资金建网的运营商带来希望。

　　*　　*　　*

　　尽管通过的提案同雷丁的初始提案大为不同，但从此次的提案内容看，欧盟正在试图在多个利益相关方之间找到一个平衡点。对于主体运营商、新兴运营商、国家管制机构和欧盟层面的管制者来说，终是有喜有悲，但对于其他国家来说，欧盟的率先尝试无疑是可供参考的宝贵经验。